一、引言

在现代民主政策过程中，存在着大量的问题揭露、政策倡议受阻以及政策创新、行政改革的机会被忽略和遮蔽的现象，譬如黑煤窑事件、躲猫猫事件、封口费事件、千里进京抓记者事件以及“截访”等。从现象表层来看，这些事件之间零散而缺乏特定联系，但从内在关联来看，这些零散的事件背后潜存着学者和政策设计者不得不关注的问题：政策议程的设置受阻，隐蔽议程大量累积；行政决策与执行的科学性出现了危机。那么，为什么“某些议题被组织化进入政治过程，而另一些议题则被排除在外”呢？[1](P64)问题的前半部分涉及议程设置的动力学，而问题之后半部分则需从议程设置的阻力学中去探寻。本文拟通过对上述事件的比较分析和理论提炼，建构“隐蔽议程”现象的分析框架和议程设置阻力学。

二、议程设置的动力学与阻力学

在政策方案出台之前，议程设定是非常关键的前决策环节。议程是基于重要性和紧迫性排序后的社会问题集合体，是最敏感问题的政治晴雨表。[2](P25，52)而议程设定的过程就是将社会问题和利益诉求置于其中的过程。Cobb等将其界定为“人们将不同社会群体的需求转化为议程上的项目，并为之争取公共官员严肃关注的过程”。[3](P126-138)总体上讲，一个社会问题获得议程地位的过程需要经历系统性议程、制度性议程和决策议程三个层级。[4]系统性议程即是社会中通过媒体、网络等在社区、咖啡厅等广泛谈论的社会问题集，而当这些问题开始受到政府关注则意味着进入了制度性议程，只有少数议题能进入最终的决策议程并以政策形式给予回应。这样来看，议程设置的过程就是一个议题甄别和过滤的过程，少数问题将通过它获得政策上的支持，而其他议题则是被否决、控制或者遮蔽。

在既有议程设置的文献中，研究者多关注具备哪些条件后社会问题或利益诉求能为官方以政策的形式予以回应，也就是多探讨“议程设置的动力学”。相比较而言，他们对议题被否决、被过滤或遮蔽的研究，即对“议程设置的阻力学”研究还相对薄弱。

进入议程未进议程应该进A.议程设定B.议程隐蔽不该进C.议程误进D.议程锁定

因为研究者多误认为议程设置动力学能反其道而解释“议程隐蔽”这类现象，即认为当社会问题不具备动力学所强调的那些条件时，将在不同的议程层级中过滤和屏蔽掉。但实际上，议程设置动力学仅对社会问题“为什么进入了政策议程”作实然研究，而不对这些问题“是否该进入政策议程”作应然分析。因而，也就无法在上述表格中“议程设定”和“议程误进”两类现象中作出很好的区分。也就是说，议程设置动力学实际上笼统地对“进入议程”的所有社会问题的特征进行了归纳式的研究。因此，这种意义上的议程设置动力学因将大量的“虚假议程”（pseudo-agenda）纳入其分析范围，而不能反其道而对议程受阻的情况作出很好的解释，所以有必要建构全新的议程设置的阻力学，深化对隐蔽议程现象的研究。

三、隐蔽议程现象的分析现状

（一）对隐蔽议程现象的关注

“隐蔽议程”即被忽略、被遮蔽的社会问题。从理论上对隐蔽议程现象给予关注是在20世纪60年代。E.谢茨施耐德认为“冲突”扩散程度决定冲突结果。因此，冲突私域化与冲突社会化就构成两种博弈策略。但冲突社会化举措失效，就会导致“大量的冲突被控制在私人领域以致它几乎全然不为人所知”[5](P6)而沦为隐蔽议程。Bachrach和Baratz提出了“无决策（non-decisions）”的概念，称“当主导性的价值观、人们所接受的游戏规则、团体间现存的权力关系和暴力工具等单独或共同地有效限制一定的不满发展成为亟需通过决策予以解决的成熟议题时，就可以说存在无决策的情形。”[6](P641-651)简而言之，无决策现象的存在意味着社会问题被人为控制、掩盖，在此情境下，决策者没有或者没有机会在这些问题上作出“所为或所不为”的抉择。国内对隐蔽议程的研究还十分薄弱，杨占营博士认为隐蔽议程理论是“关于政府反应或不反应原因”的研究。“该理论认为,在政策制定活动中,由于受到偏私利益集团的操纵,政府有意对公共问题不反应,公共议题因此被排除在政策议程之外，”这极大地危及到了政策的合理性与合法性。[7]这种对隐蔽议程的理解过分强调了隐蔽议程是政府有意识不作为的产物，但实际上大量的隐蔽议程是由无意识所致。笔者曾撰文突出强调了隐蔽议程的双向危害性：隐蔽议程的累积一方面对政府与执政党不利，因为这会降低其合法性基础；另一方面对民众和社会不利，因为它实质性地损害了民众的福祉，影响社会和谐。[8]